2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国行政复议法》，自2024年1月1日起施行。这是《行政复议法》颁布实施24年后的第三次修订和首次大修。新修订的《行政复议法》修订幅度之大，修订条文之多，堪称再造了一部行政复议法。

修订后的《行政复议法》明确了“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”的立法宗旨，也是将中央决策部署贯彻到立法工作中的重要体现。

本文将结合《行政复议法》的修订，阐述“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”的具体制度体现。

2007年，《行政复议法实施条例》在制定时，原国务院法制办首次明确提出要“发挥行政复议解决行政争议主渠道作用”，其中，最重要的是要解决“大信访、中诉讼、小复议”的突出问题。之后，中央对行政复议发挥化解行政争议主渠道作用作了一系列部署，要求将行政争议“化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政程序中”。行政复议具有治理行政争议的显著优势，能够在行政争议解决机制中发挥主导、支撑作用。“大复议、中诉讼、小信访”的行政争议治理格局应成为理想模式。

2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》，习近平总书记在会上指出：“要推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”，其中，“推进相关法律法规修订工作”主要是指《行政复议法》的修订。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，其中专门就发挥行政复议化解行政争议主渠道作用作出具体部署。

目前行政争议的救济渠道主要有行政诉讼和行政复议。行政诉讼是一种受到民众信任的监督，但行政诉讼是司法权对行政权的外部监督，是一种有限的监督。行政复议行使的是内部监督，是行政机关系统内部化解行政争议的层级监督机制，对下监督的力度、强度、深度要远远大于行政诉讼，且拥有化解行政纠纷的完整手段，更有利于实质性化解行政争议，这是行政诉讼所不具备的。同时行政复议还具有高效、便民、成本低廉的特点，理应成为化解行政争议的首选渠道。

此次行政复议法修订，进一步扩大了行政复议受案范围，与原《行政复议法》比较，修订后的《行政复议法》第十一条将行政复议受案范围从原来的11项扩展到15项，内容上进行了扩大、明确和完善。明确将所有行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、征收征用及其补偿、行政协议、政府信息公开案件纳入行政复议范围，同时，保障人民权利的种类从“人身权、财产权、受教育权”扩展到“人身权、财产权、受教育权等合法权益”。

从条文上看，还增加了如下条款：一是增加“对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服”的条款；二是增加“对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服”条款；三是增加“对行政机关作出的不予受理工伤决定申请的决定或者工伤认定结论不服”条款；四是增加“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争”条款；五是增加“认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议”条款；六是增加“认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的”条款。

行政复议前置是指根据法律、行政法规的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政行为不服，必须先向行政机关申请复议，经过行政复议，仍然对行政复议机关作出的行政复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼，不得直接就行政行为向人民法院提起行政诉讼。

此次修订新增三类行政复议前置情形，一是增加“对当场作出的行政处罚决定不服”的规定；二是增加“认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”的规定；三是增加“申请政府信息公开，行政机关不予公开”的规定。至此，行政复议前置情形共五种，即自然资源确权案件、当场作出的行政处罚决定、行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开不予公开、其他法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请复议的其他情形。

新修订的《行政复议法》取消了地方人民政府工作部门的行政复议职责，改由县级以上地方人民政府统一行使行政复议职能。管辖总原则是县级以上地方人民政府统一管辖以本级人民政府工作部门、下一级人民政府、本级人民政府派出机构以及有关法律法规、规章授权的组织为被申请人的行政复议案件，并以本级人民政府名义作出行政复议决定。省、自治区、直辖市人民政府实行“原级复议”即对其自身作出的行政行为不服的行政复议案件进行管辖。

另外，保留垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的管辖特殊情形，即对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。该“条条管辖”是此次行政复议体制改革和法律修订保留的例外情形。

修订前的《行政复议法》没有单独规定行政复议的审理程序。此次修订明确了行政复议案件审理的一般规定。主要体现在：

一是明确案件审理以听取意见为原则，书面审查为例外。新修订的《行政复议法》第四十九条规定“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。”本条规定了普通程序审理行政复议案件的基本流程，由修订前的“书面审查”为原则，修改为以听取意见为原则、书面审理为例外。

二是行政复议案件审理“繁简分流”。新修订的《行政复议法》规定行政复议机关适用普通程序或者简易程序进行审理，并列举了四类适用简易程序的情形，即被申请行政复议的行政行为是当场作出；被申请行政复议的行政行为是警告或者通报批评；案件涉及款项三千元以下；属于政府信息公开案件。此外，如果当事人各方同意适用简易程序审理的案件，可以适用简易程序。

修订前的《行政复议法》没有规定简易程序，如果案件比较简单，全部按照一般程序审理案件，可能导致程序冗长、成本加大。修订后的《行政复议法》“快慢分道”，推动了审理程序科学化，可以充分体现行政复议快捷高效的优势。

行政复议决定是行政复议程序的结果，复议决定的类型需要更好地关注和回应申请人的申请和请求。此次《行政复议法》的修订丰富和细化了行政复议决定的种类和标准，提升了行政复议解决行政争议的能力。

修订前的《行政复议法》对于复议决定只有维持行政行为、撤销行政行为、变更行政行为、履行法定职责、重作行政行为、确认行政行为违法等复议决定类型，修订后的《行政复议法》在此基础上增加了驳回申请人的复议请求、确认行政行为无效、给予行政赔偿、给予行政补偿等复议决定类型，能更好地回应申请人的诉求。

修订后的《行政复议法》扩大了变更决定的适用范围，对于存在事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当；事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据；事实不清、证据不足，经行政复议机关调查取证后查清事实和证据等情形的，决定变更。行政复议机关认为被申请行政行为存在主要事实不清证据不足、违反法定程序、适用的依据不合法、超越或者滥用职权的，决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。

本次《行政复议法》修订的重点之一就是从法律上确立了行政复议调解制度，从而促进实质性化解行政争议。增加“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，经各方当事人签字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力”的规定；增加当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解的规定。和解的阶段是在行政复议决定作出前。和解后终结案件审理的程序是，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议。

中央《行政复议体制改革方案》要求，要探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议委员会，为重大、疑难复杂的案件提供咨询意见。按照上述要求，本次《行政复议法》修订创设了行政复议委员会，增加“县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。”的规定。

行政复议委员会的设立，有助于提升行政复议的公正性，提高行政复议决定的合法性和说理性，提高行政复议的公信力。

新修订的《行政复议法》新增了附带审查的处理程序、处理结果的条文，对附带审查机制进行了完善。增加“行政复议机关依照本法第五十六条、第五十七条的规定有权处理有关规范性文件或者依据的，行政复议机构应当自行政复议中止之日起三日内，书面通知规范性文件或者依据的制定机关就相关条款的合法性提出书面答复。制定机关应当自收到书面通知之日起十日内提交书面答复及相关材料。行政复议机构认为必要时，可以要求规范性文件或者依据的制定机关当面说明理由，制定机关应当配合。”的条文。增加“行政复议机关依照本法第五十六条、第五十七条的规定有权处理有关规范性文件或者依据，认为相关条款合法的，在行政复议决定书中一并告知；认为相关条款超越权限或者违反上位法的，决定停止该条款的执行，并责令制定机关予以纠正。”的条文。增加“依照本法第五十六条、第五十七条的规定接受转送的行政机关、国家机关应当自收到转送之日起六十日内，将处理意见回复转送的行政复议机关。”的条文。

方便人民群众通过行政复议反映诉求，才能更好地发挥行政复议主渠道作用。

新修订的《行政复议法》丰富了复议申请方式，增加“书面申请的，可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书。”的规定；增加“对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请”的规定。新修订的《行政复议法》还增加了法律援助的相关规定，对符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。

此外，新修订的《行政复议法》进一步明确了民众寻求行政复议的期限利益。在未告知当事人申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的情况下，申请期限起算点可以延后，但有最长时间限制，即“自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，另外新增“因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理”的规定。

新修订的《行政复议法》在立法层面对行政复议人员配备、办案场所、信息化建设、表彰与奖励等方面工作予以保障和明确。增加“行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等设施”的规定；增加“行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率”的规定；增加“对在行政复议工作中作出显著成绩的单位个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励”的规定。

本次《行政复议法》修订明确将“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”列为《行政复议法》的立法宗旨之一。为更好地推动行政争议进入到行政复议渠道，新修订的《行政复议法》进一步扩大了行政复议受案范围，适度扩大行政复议前置范围，明确行政复议案件的受理和审理程序，明确行政复议繁简分流程序等。为提升行政复议案件审理质量，达到实质性化解行政争议的目标，新修订的《行政复议法》进一步完善了行政复议管辖体制，明确复议案件审理以听取意见程序为原则，以书面审查为例外，创设行政复议委员会，明确将调解列为行政复议的基本原则等。

综上，新修订的《行政复议法》不论在“量”还是在“质”方面都为“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”起到了重大、积极的推动作用。同时鉴于行政复议具有简便、高效、彻底的优势，更能有效地实质性化解行政争议。因此，行政复议理应成为化解行政争议的主渠道。