优质的公共法律服务有利于营造优良的营商环境。本文从公共法律服务和营商环境的概念出发，厘清两者之间的关系和联系。以律师参与企业公共法律服务体系建设实践为视角，提出当前的困境主要集中在盈亏无法平衡、服务质量无法保障、业务合规边界模糊等方面。在此基础上，结合实践经验、法律法规、政策以及经济学、法学等理论共同探讨律师为企业提供公共法律服务的解决路径，以期更好地助力法治化营商环境的打造。

公共法律服务 营商环境 律师 现实困境解决路径

2021年，笔者所在的律师团队中标了浙江省某省级新区公共法律服务项目。该新区有十余万家注册企业、其中规上企业¹多达上千家，属于企业集聚的工业新区。在服务过程中笔者与律所的其他团队成员共同搭建了该新区的公共法律服务平台，整个项目前后投入上百万，对接企业几千家，积累了大量的公共法律服务实践经验。

由于公共法律服务是一项推出不久的政策，相关的法律法规与政策文件还不是很完善，尤其是企业如何开展公共法律服务仍然是一个空白领域。笔者团队在从0到1搭建该新区的公共法律服务体系过程中，遭遇了诸多现实困境，也在这个过程中摸索出了一些切实可行的解决路径。本文旨在结合实践经验、法律法规、政策以及经济学、法学等理论共同探讨律师为企业提供公共法律服务的难点与解决方案，阐述律师如何帮助政府更好地打造法治化营商环境。

公共法律服务是一个模糊的实践概念，并无法律的明确定义，可以初步定义为：由政府协同、社会力量参与，以保障公民、法人和其他组织法律需求为主要目的，而组织提供的服务设施、服务产品与服务活动。²分析其内容包括以下几个部分：1.政府组织；2.社会力量参与；3.提供服务或产品；4.满足公民、法人、其他组织的法律需求。

《优化营商环境条例》第二条、第四条将营商环境界定为市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，明确优化营商环境工作应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。分析其中内容可以得出，优化营商环境指：1.政府改善自身的体制机制；2.政府发挥保障作用；3.市场主体形成稳定、公平、透明、可预期的良好环境。

结合两个部分的政策可以得到公共法律服务与优化营商环境间的关系：1.政府组织引入社会力量；2.为市场主体提供法律保障；3.提供稳定的法律预期；4.搭建好的营商环境。从律师的执行操作视角出发为：律师参与政府组织的公共法律服务平台，为企业提供法律维权、法律保障等服务，以及为企业普及解释法律与当地政策，来帮助企业更好地经营。

通过公共法律服务来优化营商环境核心在于：大量的企业能够获得法律的知识普及、获得规模化的有效法律支持，以及在服务过程中获得价格更低、服务质量更好的服务。具体指标包括：1.海量的推广；2.标准化的服务；3.规模化的处理；4.服务价格降低。

这四个指标都不是政府自身的财力与能力能做到的，必须依赖于律师的力量。经济学家亚当·斯密在他的著作《国富论》中提出“看不见的手”的概念。他认为，在市场经济中，存在一种“看不见的手”，这种手引导着市场参与者的行为，使得市场经济能够自我调节，实现资源的有效配置。每个人都追求自己的利益，但是在市场经济中，这些个人的行为会产生一种“协同作用”，使得整个社会的利益得到最大化。这种协同作用并非人为设计，而是市场机制自发产生的，因此被称为“看不见的手”。有且只有引入律师的服务，让市场机制引导律师参与公共服务才可以实现上述四个指标。³

公共法律服务区别于其他的法律服务，其特性导致要想做好这一法律业务会面临非常大的挑战，具体难点如下：

由于政府本身不是专业法律人士，其法律知识储备、推广经验、人力资源储备、经费上都是有限的，因此政府很难直接提供公共法律服务，只能依赖社会力量提供公共法律服务，而为企业提供的服务又与优化营商环境高度相关。⁴

不同于其他法律服务，为企业提供公共法律服务有非常强的特点。特点一：从组织形式上看，是由政府组织律师参与，一般有两种形式：1.政府采购律师服务；2.政府组织律师义务提供服务。特点二：从服务收费看，公共法律服务强调其公益属性，其收费特征一般也是两种：1.服务免费；2.服务按照政府指导价或者低价收费。特点三：从服务群体角度看：1.服务群体为不特定的企业，数量庞大；2.服务需求多样，涵盖了过多的服务品类。

上述的特殊性质，直接导致了公共法律服务产生以下的特殊现象：1.由于公共法律服务是免费或者低价收费，因此律师在服务过程中无法通过业务实现利润。2.服务群体巨大，任何的政府采购经费都不足以支撑将公共服务完全普及到每一个企业，例如100万元的采购经费，分摊到10万家企业，每家企业的经费也只有10元。3.政府采购公共法律服务往往采取招投标的形式，但是因为法律服务市场的恶性竞争，竞相压价，导致律所无法获得盈利，甚至亏本竞价过分压低预算。4.政府组织律师义务提供服务，强调律师义务劳动，所能提供的经费支持就更低了。5.服务品类过多，需要的法律储备也会更加复杂。以经营餐馆为例，当餐馆提供的菜的品类越多，其需要准备的SKU（最小库存单元）就越多，如果只有胡萝卜炒肉一个菜品，就只要储存胡萝卜和肉，当品类扩大到几十个后，需要的SKU就非常多了，管理就非常复杂，成本会激增。同理律师在面对规模化的市场，其需要的SKU储备也会非常复杂，成本会激增。

对律师或律所而言，公共法律服务属于典型的成本高、事务复杂、回报不足，从政府或企业身上很难赚钱，投入大回报周期长的业务，律师或律所要想在公共法律服务中获得盈亏平衡非常难。《史记·货殖列传》中有一句名言：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”一旦律师或律所在公共法律服务中陷入长期亏损的困境，其服务动力与热情都会下降，如何在公共法律服务中找到盈亏平衡点是第一个难题。

实际的公共法律服务过程是这样的，政府采购律所的公共法律服务，律所领导指派办案律师或助理提供服务，一般这类律师为授薪律师或者入职不久的助理，由这些服务人员最终对接企业用户。

这样的服务过程会出现一个典型的经济学现象代理人问题：在代理人问题中，委托人这一方想激励对方，也就是让代理人以某种方式尽力工作，但是由于信息不完全，委托人很难知道代理人是否努力（或有效率地）工作，或是依委托人的最佳利益来做事。即授薪律师是实际的执行者或者代理人，政府与律所希望让授薪律师尽量努力地去工作，但是由于实际执行过程政府与律所很难监督，授薪律师可能因为自身的利益诉求而未能高效地工作。

从现实角度看，授薪律师只是固定工资，在没有合适的激励体制和监督体制情况下，公共法律服务的结果好坏并不影响律师的薪酬，那么授薪律师倾向于做更少的工作来获得同样的薪酬。这一问题导致授薪律师仅仅是基本完成任务，而非高效地完成任务。

律所很难在公共法律服务中盈利或者获得盈亏平衡，那么驱动律所去参与公共法律服务的动力是什么呢？其原理在于，借用公共法律服务的平台，律所可以获得与企业老板直接对话的渠道以及政府信用背书。

企业法律服务是典型的TOB法律服务，这类服务的特点是：1.信任感要求：一个决策涉及企业的大额资金，因此负责人决策都比较谨慎，需要建立信任感，而公共法律服务恰好有政府的背书而具备强大的信任感；2.渠道通路，一般要见到企业老板是非常难的，但是公共法律服务由政府组织，可以很轻松地见到企业老板，有一个快速与大量老板接触的渠道。

提供公共服务的过程中，需要梳理清晰公共利益和私人利益的边界，列出合规事务的范围，或者给出黑名单明确哪些行为属于禁止性行为。由于公共法律服务刚刚发展，其对于业务合规的边界还处于模糊地带，如何剔除服务过程中政府、律所、律师的合规风险也是公共法律服务中的一大难题。

实现公共法律服务盈亏平衡的第一件事是降低成本，尤其是借用互联网工具来降低成本。一个律师如果要开车到现场去对接企业，那么就会产生路费以及时间成本，如果是千百次对接，就会产生大量的成本。按照公共法律服务的体量，是非常容易产生这样的高额成本的。因此要借用互联网工具，来实现远程对接，这类远程对接中要进行初步筛排案情是否复杂，是否需要进一步对接。利用科技的力量将法律服务投射到企业中去。⁵

按照传统的法律服务，律师服务是一个高度定制化的人工服务过程，因此一个律师要经过大量的培训，来提供定制化的服务，但是公共法律服务的逻辑并非如此，如果要服务十多万的企业，不能靠培养几个律师来提供定制化服务，否则服务体量无法提升，服务质量也无法保障，而且前文说过，公共法律服务的实际执行人员一般是授薪律师或律师助理，不是资深律师，人工服务质量会产生非常大的波动。公共法律服务只能采用标准化的产品来大规模地提供服务。

从这样的视角出发，公共法律服务的服务重点不是说派几个人去对接问题，而是加强产品研发，用标准化的产品来对接规模化的需求。标准产品的研发开支将成为公共法律服务的重头戏。例如司法部在强力推广的企业法治体检，这就是一个标准的法律服务产品。《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》纲要里就倡导进行法治体检专项活动。法律体检就需要全套的模板化的产品工具包，其中包括人力资源需求、股权需求等标准需求。

强调产品的知识储备，也是降低SKU的方法，如果能够将高频的需求转化为几类标准化的法律服务产品，那么整个管理就非常简便，偶尔遇到的特殊疑难问题可以由专人进行回答，高频问题用标准产品解决，这样就能达到大规模提供稳定质量的服务了。⁶

律师提供公共法律服务，对于法律法规的普及也是其中的一项任务。现在的公共法律服务，一个很大的问题在于推广，政府花很多钱建设了公共法律服务体系，但是很多企业并不知道政府还有这样的服务功能。

这就要求公共法律服务团队用更多的时间做推广工作，可以采取的推广方式有以下几种：1.陌生拜访，由于是政府组织，可以政府的名义直接联系企业上门拜访，拜访时与企业负责人建立私人微信，以及邀请企业加入群聊，邀请企业添加公共法律服务电子平台。2.私域运营，当企业加入公共服务的法律群后，通过活动运营以及服务广告等多种方式，吸引企业体验公共法律服务建立粘性。3.行政裂变，由于有政府行政机关的优势，可以要求网格员、村干部等进行裂变推广，以及将广告牌直接置放在各个村与网格点⁷。4.网络推广，通过制作各种视频，将公共法律服务投射到互联网，然后通过私域向进群的企业进行发放，用互联网的运行方式来推广公共法律服务是必然的趋势。⁸

公共法律服务中一个很重要的问题在于律师与律所是否能够显名。所谓的显名是指：律师或律所在提供公共法律服务中能提及自家名讳。不能显名时，律师或律所强调自己是政府的工作人员。显名时，律师可以说自己是某某律师，应政府要求提供公共法律服务。

从《律师法》的角度，律师不是政府工作人员，也不应当强调自己是政府工作人员，而是明确自身的身份为律师，也是提供公共法律服务的人员。身份+服务的结合才是律师在与企业对话中应当作出的自我介绍。不能因为提供公共法律服务而丧失律师的身份，成为政府的衍生外包人员。显名本身并不会影响公共法律服务的公益性质，律师为企业介绍仍旧需要强调提供的是公共法律服务。

显名与否是律所、律师参与公共法律服务的关键。前文提过，律师、律所参与公共法律服务往往会难以实现盈亏平衡。因此，通过公共法律服务来与更多的企业主建立联系渠道，在公共服务过程中展示这一律所或律师的专业形象，进而为未来的公共法律服务之外的业务合作打下基础。对律师事务所或律师而言，公共法律服务应当成为一项不盈利但是引流的业务。这是律师或律所参与公共法律服务的底层动机，一旦无法显名，那么就无法满足引流的这一目标，律师参与公共法律服务将彻底成为一个长期亏损的业务。

由于公共法律服务是一项很难盈利，但是规模体量巨大，可以作为引流作用的项目。也就是说参与建设公共法律服务的主体要进行大量的研发、大量的推广，往往不能直接获得利益，只有引流进律所后才能获得利益。有一个明显的界限区分，即前端亏钱引流，后端服务赚钱，因此统筹前后端的利益就非常重要。这需要律所及时调整团队结构，以前端引流、研发、推广，后端收费的方式来打造一体化团队体系。律所应当将其作为一个长期工程，先进行长期投入，打下基础再收获的一个过程。

公共法律服务是一个完全的蓝海，但是投入非常大，需要新的律所组织形式才能胜任这一类业务模式。律所不仅需要经受长期的亏本，建立企业用户信任基础，还需要对派往前线的执行人员实行分润与补贴，许诺做出项目之后的利益分配，这样才能调动所有的力量投入到公共法律服务的建设中去。若无几年的时间，公共法律服务项目是无法盈利的，但一旦顺利地实施，获得了大量客户，公共法律服务必将成为律所长期繁荣的流量池和业务来源。

律师作为提供公共法律服务的主力军，一旦能有效地克服当前困境，必将带来公共法律服务质量的提升、公共法律服务的降本增效、提供规模化的法律服务、推广更多的法律知识，助力构建一个完善的公共法律服务体系，最终实现营商环境优化的目标。