“谁执法谁普法”这一普法模式自提出以来，目前已经得到了广泛推行，但仍然存在一些问题。行政执法过程中对这一命题的理解并不深入，导致缺乏必要的理论建构作为支撑，由此造成了价值认知和实现方式两方面的困境。这需要改变观念上的价值失衡，深化和创新已有的普法手段，通过运用针对性普法、经典案例推广、充分运用互联网技术、提高执法者灵活性等方式，在普法中实现法律效果和社会效果的最大化。执法者作为其中的主要角色，必须提升自己的法律素养，加强与社会公众的良性交往互动，从而培养双方的交往理性，迈向和谐的行政法秩序。

谁执法谁普法行政执法普法价值普法手段

2016年，新《广告法》（2015修订）正式实施不久，某地级市的市场监督管理局对辖区内一炒货店开出一张二十万元的天价罚单，成为该机关历年来数额最高的处罚决定。决定一公布就引发了重大的社会反响，当事人更是连连叫屈：“我在炒货店里的确使用了‘最’字, 但就因为一个字就罚20万元, 论到哪里都站不住脚的。”这实际上也代表了大部分媒体和观众的看法。随后在经过复议维持、一审改为罚款十万、二审维持原判后，这一争议终于在2018年尘埃落定。

如果仅从行政诉讼的角度来看，该案的争议核心在于行政机关是否合理地运用了行政裁量权。但反思整个案件的发展过程，这一纠纷是否真的无法避免？如果在新《广告法》从公布到实施的这段时间里，监管局能够及时充分地进行普法宣传，是不是能够让相对人意识到自身行为的违法性，从而及时地做出改变？在行政机关执法时，是否能够将提高相对人法律认识作为目标之一（而非简单罚款了事），从而更好地作出行政裁量？在产生巨大争议后，监管局是否能更灵活地解释和适用法律以便达到法律效果和社会效果的统一？在最后案子终了之后，是否能够将其树立为典型案件进行普法宣传？显然前述炒货店案并非个案，近年来各种天价罚单频现报端，在吸引眼球的背后是行政机关和相对人的双方对峙，这些罚单对相对人来说可能难以理解因此拒绝履行，而在行政机关强制执行后相对人又去向法院起诉。¹由此可见，上述提问确有其深刻的现实意义，在此基础上我们应当更深刻地理解和反思如何真正实现“谁执法谁普法”这个命题，在十九大明确提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的目标之后这种反思尤具现实意义。

党的十八届四中全会提出建设“谁执法谁普法”制度，其直接目的在于通过将普法责任落实到机关和个人，从而提高普法效率；其最终目的是通过普法提高公民法治意识，促进法治社会建设。²但现实发生的案件却提醒我们，这一制度并未如期发生作用。不可否认制度的落实需要时间，但除此之外仍存在其它解释的可能性：第一，行政机关及其工作人员对这一制度的理解不准确或不深入，从而导致制度的落实与构想出现了偏差；第二，相关主体或许能够准确地理解这一制度的内涵，但却与其工作观念或价值取向不相符，从而导致了观念上的排斥和落实上的应付。从已发生的案件来看，这两种情况都不同程度地存在，而改变现状则必须先要厘清“谁普法谁执法”这一制度的具体内涵，这首先应该从中央发布的权威文件中找寻。

在中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（以下简称中央文件）中，对“执法”和“普法”都做了广义的解释。“国家机关是国家法律的制定和执行主体，同时肩负着普法的重要职责。”这里的“执法”实际上包括了行政机关的行政执法行为和司法机关的司法行为，其主体包括了现在大部分国家机关。行政机关和司法机关的工作性质和机制都有很大不同，新法治建设十六字方针亦将行政机关“严格执法”与司法机关“公正司法”并列。在行政法学的语境下，“执法”应进一步理解为狭义的“行政执法行为”，即“是基于法定职权和法定职责对社会进行管理，依法作出影响行政相对人权利义务的行为。”^[1]比如说前述炒货店案中的行政处罚行为。文件中“普法”包括了系统内普法和社会普法两方面内容，而在行政法领域行政机关的系统内普法实际上是一种内部管理行为，旨在提高工作人员的工作能力和法治素养，将其称为“内部法律培训”更为恰当，对该问题的处理应从行政管理学和行政组织法的视角出发。而行政机关的社会普法则是面向不特定的社会公众，在职责范围内进行的普法活动，因而具有了从行政行为法上进行理解和规范的必要，本文即探讨此种意义上的“普法”。但这种区分是为了方便讨论，二者实际上具有十分密切的联系。在此基础上，对行政法上的“谁执法谁普法”的理解有两种面向：

一是主体面向的理解进路。在中央文件中，普法主体是国家机关，在行政法领域即是行政机关。但这种理解显得过于宽泛，不具有现实意义的指向性和操作性，根据文件内容和普法实践，除了作为领导机关的党委之外，普法主体一共有三个层次：一是宏观上的“司法行政机关和普法依法治理领导小组办公室”，其职责是负责总体上的普法任务安排，指导检查考核各行政机关的普法工作；二是中观上的各个行政机关，负责自己管辖的特定具体领域内的普法工作，比如前述炒货店案中的某地级市的市场监督管理局，就负有职责向公众普及市场监管方面的法律，比如《广告法》《反不正当竞争法》等等。三是微观上的具体行政案件中的执法人员。从行政法中行为名义和责任承担上说，执法人员是代表行政机关从事工作，其行为责任由行政机关承担，并不能作为单独主体存在，但有必要明确执法人员在普法工作中的重要性。正如费孝通先生所注意到的，“法治的意思并不是说法律本身能统治，能维护社会秩序，而是说社会上任何人的关系是根据法律来维持的。法律还得靠权力来支持，还得靠人来执行，法治其实是“人依法而治”，并非没有人的因素。”^[2]就普法工作的具体过程来看，执法人员实际上是这项工作的直接承担者和最小落实单位。就其工作对象来看，其是在具体案件中与特定行政相对人直接接触，在个案中涉及到的是具体的法律条文，因此普法工作应当更加明确和更有效率。从影响来看，如果普法效果好，既有利于相对人接受最终行政决定，也能避免违法行为的再次发生；如果普法效果差，则导致像本案相对人那样既不理解也不接受行政决定，导致了后续的复议和诉讼行为，反而增加了双方的矛盾和代价，甚至会造成不良社会影响。而由此凸显出的执法人员个人法治素养所存在的短板，则表明系统内普法或者说“内部法律培训”需要进一步加强。

二是行为面向的理解进路。“谁执法谁普法”不仅指明了普法的责任主体，同时也指明了普法的工作思路，也就是应如何处理执法和普法的关系。首先，执法机关及其工作人员具有从事普法工作的正当性。一方面基于现代法治政府建设的要求，行政机关要保障相对人的知情权，即要积极公示和告知自己职权职责的法律依据；另一方面在具体案件执法中，要提供所使用的具体法律条文对行政决定进行说理论证，进而达到说服教育相对人的目的。比如现行《行政处罚法》第六条明确规定“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”其次，执法者具有从事普法工作的必要性。与过去的事后行政不同，现代行政法越来越倾向于对风险规制行政的重视，即对未来违法风险的预防。“风险规制的行政法主要调整行政主体在预防和处置风险过程所产生的权利义务关系。”^[3]如果执法者在进行处罚时并不说明相对人为何违法，那么就有可能导致相对人重复违法、执法机关重复处罚，进而导致增加相对人、执法机关和社会三方的成本。最后，执法者具有从事普法工作的优越性。与抽象的行政机关不同，执法者是深入到了相对人的某个生活领域之中，相对人能够对执法者有这样的期待：执法者既具备了执法所需要的法律素养——对相关法律足够熟悉，同时具备了与相对人使用共同语言（包括日常语言和行业语言）进行沟通的能力——能够对相关法律进行平易通俗的解释。因此，“谁执法谁普法”意味着要在执法过程中进行普法，执法过程不仅是管理过程，还是说理过程、教育过程，从而也是服务过程。正是从这个视角出发，有学者提出了“执法普法一体化建设”。“公安机关执法普法一体化建设是普法责任制改革的内在要求，也是顺应社会主义法治发展的必然趋势”。^[4]但在具体实践过程中，这一模式仍然面临着深刻的困境。

虽然“谁执法谁普法”在理论上有着丰富的内涵，但这并不能帮助这一制度自我实现，如何从理论进入现实则是研究者和执法者都必须考虑的问题。建基于科层制的现代行政管理体制，和当下法治背景下行政机关的行为转型过程，成为讨论这一问题的基本前提。从行政机关的视角进行深入观察，“谁执法谁普法”制度起码面临着两大困境，解决这两大困境将成为落实新普法制度的当务之急。

“谁执法谁普法”最大的现实困境，在于“执法”和“普法”的价值失衡。一方面，是对“执法”的长期重视导致的价值畸重。长期以来，管制行政都是行政法的主要内容。随着我国法治进程和行政法的发展，提出了建设服务型政府的目标，行政机关也开始了行为转变过程，行政执法受到越来越多的规制，其中尤以对自由裁量权的规制最为突出。姜明安教授就曾论证“规制行政裁量，防止行政裁量的滥用对于法治是必须的。”^[5]而在科层制的管理体制之下，政绩考核制度给现实执法带来了巨大压力，尤其是在现代通讯和自媒体的影响下，导致了要么不出事要么就出大事的两极分化。轻则受到网民的口诛笔伐，重则演变成群体性事件，从而要受到上级机关的追责和来自当事人的争讼。因此执法虽然是行政机关的主动行为，但在性质上却倾向于“保守”。而“谁执法谁普法”，不仅落实了普法责任，而且对普法提出了更高的要求。这意味着行政机关和执法人员的工作压力进一步加大，而且意味着他们需要更加积极地理解、表达和宣传法律，否则就很难保证普法的效果。在这种情况下普法就容易流为“形式”，成了行政机关的“走过场”和“面子工程”。因此虽然《行政处罚法》明确规定了“处罚与教育相结合”，但在执法实践中仍然是重处罚轻教育，重利益教育轻法律教育。

另一方面，是对“普法”认识缺乏导致的价值畸轻。从普法的历史发展来看，关于普法究竟有效无效一直存在争议。“关于普法的实效，总体而言有两种评价：一是肯定说，认为普法对于推动后法治化的中国法治建设意义重大；二是否定说，认为普法对于中国法治建设几无益处，甚至成为一种阻碍。”^[6]与此同时“谁执法谁普法”的普法责任制近年得到大力推广成为主流普法模式，普法任务已经渗透到了执法人员身上。但执法人员也不无疑惑：为什么要普法？普法有没有用？执法和普法如何权衡？面对这些问题，有必要重塑和巩固普法的价值。普法的基本价值应该有两个：一是功能价值，即“普法”有独特的功能效果，能够独立存在。“谁执法谁普法”并不意味着普法附属于执法之下，而是由执法机关普法更加便利和有效，二者在地位上应当是相互独立的。对执法机关来说，既要认识到普法是法治政府建设的要求，能够提高行政决定的可接受性，提升公民对自己的信任；也要认识到普法是一个社会主义法治制度和法治理念的宣传过程，是对公民法治观念的塑造过程。在此基础上，“谁执法谁普法”成为了贯通法治中国、法治政府、法治社会一体建设的重要环节。“其通过在主要公权力领域打通法治政府和法治社会建设的壁垒，发挥法治政府和法治社会的法治互动力量，以法治中国的人民立场切实提升法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的综合法治效益。”^[7]二是过程价值，即应将“普法”看作是行政机关与民众的一般交往过程，普法的常态化也是双方交往的常态化。“普法”是政府与民众的交流与对话过程，而不仅仅是行政机关的单方行为或者高权行政。行政机关和执法人员必须摆脱长久以来的“管理思维”和“家长式思维”，而应该转化为“服务思维”和“朋友式思维”，树立交往合作的新行政观念，让行政相对人真正参与到行政过程中来。“‘合作’不仅是国家治理核心价值目标，也是行政法的基本价值目标。”^[8]总体来看，这种畸轻畸重成了处理执法普法关系时的现实“围城”，其结果是事前不普法或少普法，事后必执法或硬执法，因此加重了相对人和执法机关的矛盾冲突，前述炒货店案的出现也就不足为奇了。

在“谁执法谁普法”模式之下，执法机关和执法人员的普法义务是确定的。但他们在观念上存在着执法普法的价值失衡，在现实中又不得不面对考核制的压力，因而在执法普法共同推进的过程中就出现了普法的形式化和单一化。就具体执法过程来看，普法只存在于事后，而且存在很大问题。事后普法在现实中表现为在行政决定中说明所适用的具体法律条款，通过说理进行法律普及。但在现实中行政决定中很少有说理部分，一般都是“违法事实+法律条文（某法某条）+处罚结果”三部分构成，只标示出了法律条文而没有具体的条文内容，而有些决定甚至连条文都没有标出。事后普法涉及到相对人的切身利益尚且如此粗糙，遑论事前和事中普法。就前述炒货店案来说，在新广告法公布到实施的四个月中，执法机关似乎并没有对该法修改内容进行充分的普法工作，在处理时同样没有更好地进行说理，听证过程中又坚持“严格依法办事”，让相对人觉得行政机关为了一个字罚自己二十万太不公平，因此导致后续的复议和诉讼。

就普法手段来看，行政机关的普法虽然也在与时俱进，但仍然显得太过单一和消极。一方面是行政机关主导的现场普法中大多是定点摆摊发放宣传册，通过有奖问答吸引公众参与等等，缺乏与公众的互动沟通和更积极丰富的语言表达，公众实际上成为了被动的普法“客体”。这种“政府推进的家长主义式普法可以保证普法有章可循，有一定人财物保障，但也给普法造成了难题，减损了普法成效。”^[9]另一方面是随着信息技术的发展，一些机关虽然与时俱进通过创办自媒体和社交帐号发表文章进行网上普法，但由于其中大部分都缺乏运营经验，文章质量和阅读数量都比较低，很难说这种普法方式有什么效果。

为了突破执法与普法的“围城”困境，显然需要行政机关有更多作为。这种作为自然要从理解“谁执法谁普法”制度的丰富内涵和重要意义开始，进而转变长久以来观念上的价值失衡，由此创新发展出普法的长效机制。行政机关工作人员的知识更新和观念改变可能是一个长期过程，更多的要依靠“系统内普法”实现。但对公众的普法却并不能因此停滞，当下可以从创新和改进普法手段入手，寻求对现实困境的初步突围。通过总结前述炒货店等案的经验和教训，或许以下几种路径值得参考：

一是要对普法的具体情况进行区分，区别对待分别处理。首先是要区分行政机关普法和执法人员普法的不同。行政机关是自发举行活动进行普法，针对的对象是不特定公众，普法的内容是较为抽象的法律文化和法律观念，较少对某一法律条款进行解读，形式上一般更加活泼；执法人员是在具体个案中进行普法，针对的对象是特定的行政相对人，普法的内容是涉及到该案件的某些确定的法律条文，形式上则较为严肃（尤其在涉及处罚时更是如此），因此在手段上必然有所不同。其次要区分普及新法和旧法的不同之处。新法是指新公布的法律尚未实施或刚开始实施，行政机关和执法人员应把握住从公布到实施或从实施到个案发生的空窗期，对新法中涉及特定群体和特定领域的新增加的或变得更加严厉的规定，有针对性进行普法。这不仅能提高普法的效果，而且能有效避免将来可能发生的矛盾和争讼。旧法则是指一直运行的法律，一般来讲这些法律在运行中已经积累了一些行政案件。行政机关应对这些案件进行分析，结合执法人员的长期执法经验，对案件高发的领域涉及的法律条文进行深入理解和解读，重点对这些条文进行普及，加深公众理解，从而达到减少未来违法风险和执法成本的效果。

二是要树立和推广一批典型案例。中央文件中亦指出，“行政执法机关、司法行政机关要加强典型案例的收集、整理、研究和发布工作，建立以案释法资源库，充分发挥典型案例的引导、规范、预防与教育功能。”基层执法部门虽然处理的案件最多，但因为工作压力大无法保证每个案件说理充分，且经典案例的甄别和筛选需要更高的专业素养和法律素养，经典案例发布后的影响力也和行政机关的级别相关。因此与较为成熟的司法指导案例制度不同，行政典型案例制度仍然有许多问题亟待解决。“基于行政不同于司法的特性，为规范行政权的行使，各地开始相继建立行政指导性案例制度。然而，在包括选取主体、遴选案例标准、是否应当公开以及具有何种构束力方面，各地做法尚未统一。”^[10]考虑到行政案件数量大、法源多，经典案例的筛选和发布应由某个执法系统内中央和省级的行政机关发布，在全国和省级的报纸上发布推广，保证影响力和普及度。其次案件本身应具有一定的复杂性和影响力，既具有足够的说理空间又具有广泛的社会关注度，推广起来就比较方便，比如前述炒货店案就具有作为“典型案例”的潜力，有助于对《广告法》第九条和第五十七条的理解和普及。最后地方执法机关和执法人员在执法过程中，既要充分参考典型案例对具体条文的运用和说理，同时也应该结合现实案件情况对相对人进行解释和说服，这种“全程说理式普法”既“可让执法过程更加公平公正，更经得起民众的审视”又“更有利于营造人人知法、守法、用法的法治环境。”^[11]

三是要充分运用互联网技术。“互联网+”技术在法治政府建设中发挥着越来越大的作用，但行政机关的工作人员对新技术的运用仍然处在适应期，处理不好反而达不到事半功倍的效果。具体而言，首先要积极运用社交平台和公众互动，并进行行政机关的自媒体建设，但现实中行政机关缺乏自媒体运营经验，往往和其他手段一样流于形式。行政机关未来或许可以培养或引进专门技术人才定向进行新媒体账号的学习和运营，同时培养和鼓励机关内善于写作的人才创作高质量普法文章。另外有些区县行政机关构成简单、事务较少，则可以让几个工作领域相近的机关或科室共用一个账号进行运营。其次是要与广大公众进行合作，促进公众参与。现代媒体不限于传统的报纸，几乎人人都成了自媒体。比如说一些流传很广、反响很好的“教科书式执法”，实际上是由网友拍摄的。^[12]最后是技术条件具备的情况下，运用大数据进行“精准普法”。有针对性的普法往往能让相对人印象较深，效果更好。“所谓精准普法，就是依托网络空间的法治大数据，运用现代信息技术，通过大数据挖掘和分析，实现以需求定主题、以问题为导向，精准识别、精准推送、精准施策的普法模式。”^[13]但这种方式对行政机关和执法人员提出了更高的要求，需要花费更多的人力和物力去学习和实现。

四是提高执法和普法的灵活性。行政执法同法院司法一样，甚至是更加追求法律效果和社会效果的统一。尤其是在一些执法机关具有大量自由裁量权的法律领域，如果一昧地追求“严格执法”那就变成了“僵硬执法”，不仅造成了和当事人之间的矛盾引起诉讼，而且有损行政机关和法律的权威。这种“僵硬性”实际上可以理解为是一种路径依赖，是政府转型期新旧制度冲突与重构的过程体现。而“制度结构之所以表现出路径依赖，是因为过去的行为、文化信仰、社会结构和组织都影响着价值观念和社会实施机制的发展，从而压制了背离于旧有行为模式的灵活性。”^[14]在这种情况下，执法人员和行政机关必须转换思维以充分考虑执法所造成的社会效果，并将普法作为其中的一个因素予以考量，最终选择适用恰当的法律法规。在前述炒货店案中，执法人员事前没有普及新广告法的规定，事后又选择了“严格执行”广告法，而忽视了考虑该案的整体情节和可能的执法后果。事实上，查阅该机关2015年以来的处罚决定，除前述炒货店案外最高处罚额度并未超过3万元。或许执法人员也认为按照广告法第五十七条的规定额度进行处罚太过严苛，所以采取了最低额度的罚款。而前述炒货店案在法院审理时，法官通过引用《行政处罚法》第27条的规定将罚款减轻到十万元。在该行政机关最近处理的一起相似案件中，也是通过引用《行政处罚法》只科处相对人两千元的罚款，显然是吸取了前述炒货店案的教训。但掌握执法和普法的灵活性并不容易，既要充分考虑社会效果，又必须要在法律允许的范围内，这要求行政机关和执法人员必须“带着镣铐跳舞”，实际上是在倒逼执法人员进行自我突破。或许未来在这方面，政府法律顾问及律师、法官等法律工作者能够参与进来，逐步构建一体化的普法工作制度，从而共同成为“法律守护者”。^[15]

国必有法，而无使法必行之法。^[16]要想使法律得到实施和遵循，执法和普法缺一不可。“八五”普法规划开篇就指出“全民普法是全面依法治国的长期基础性工作”，十九大报告同样指出要“加大全民普法力度”，普法已经成为现在和未来国家法治建设的重要内容。在“谁执法谁普法”模式和“以案释法”制度下，执法者既要执法也要普法，成为了行政法治的宣传者和法治政府的代言人，在法治建设中扮演了比以往更重要的角色。因此执法者必须意识到新普法模式的重要意义，在对外普法的同时也要积极接受内部法律培训提高自身法律素养，从而减少前述炒货店案的发生；与此同时，执法者在普法过程中必须唤醒和引导公众的主体意识，鼓励公众进行更多参与，从而培养双方的“交往理性”。行政法视角下的“谁执法谁普法”，其终极目的仍然是“随着行政相对人和行政主体之间交往理性的不断渗透，越来越多的公共行政领域将摆脱传统的‘控制’模式，进入‘沟通’、‘协作’的和谐状态。”^[17]