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助理内训 | “一事不再罚”原则的案例分析及要点归纳

2019年8月9日

编者按:“一事不再罚”是《行政处罚法》当中一项常见、重要的原则和制度。为了更准确地理解和把握这个原则,笔者特意整理了一些与之相关的典型司法案例,通过对裁判观点的梳理和分析,总结归纳出该原则适用的具体方式,并在第43期助理内训上交流分享。

作者:
盛震超
浙江金道律师事务所律师

“一事不再罚”原则主要规定在《行政处罚法》的第24条,“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”《行政处罚法》之所以这么规定,主要是为了体现“过罚相当”的立法原则,实现“处罚与教育”相结合的立法目的。

从《行政处罚法》第24条字面意思来看,“一事不再罚”中的“一事”在法条中的表述被称为“同一个违法行为”,“再罚”则指的是“两次以上的罚款处罚”。所以,从我国的行政处罚法角度上,对该原则更精确的表述应该是“一事不再罚款”。或许乍看之下,法条对“一事不再罚”的解释是清楚的,何为“一事”,何为“不再罚”似乎都写的明明白白。但事实上,在实践中还是会产生很多理解与适用上的分歧。

一、“一事不再罚”原则的适用条件

理解和把握“一事不再罚”原则的前提是需提炼出该原则的适用条件。基于以下四个典型的行政处罚案例,笔者试着概括总结了可能适用“一事不再罚”原则的具体情形。

案例一
被告某市工商局接到举报,称原告某城市医院在城市晚报所作医疗广告系虚假宣传,损害消费者的权益。被告据此立案调查,查明原告以某城市医院呼吸内科的名义在城市晚报连续4天刊登广告,称“三个疗程(三个月)彻底治愈哮喘”。

被告在对原告进行调查时,发现原告发布广告未经卫生管理部门审查,同时原告承认该宣传为虚假宣传。被告认为该广告内容违反了《中华人民共和国广告法》第四条关于“广告不得含有虚假内容,不得欺骗和误导消费者”的规定,根据《中华人民共和国广告法》第三十七条规定,对原告作出“罚款10000元”的处罚。同时,被告认为申请人未取得《医疗广告审查证明》发布该医疗广告,违反了《医疗广告管理办法》第三条规定,根据《医疗广告管理办法》第二十二条规定,对原告作出罚款10000元的处罚。被告又以原告违反《医疗广告管理办法》第五条的规定,以内部科室的名义发布广告为由,根据《医疗广告管理办法》第二十二条规定对原告处以10000元罚款。根据以上几项内容,被告对原告下达了处罚30000元的行政处罚决定。

 

案例二
2014年10月31日下午15时许,李某等四原告与其他十余人为反映自己的诉求,一起聚集到湖北省人民政府对面马路边的人行道上,原告李某和刘某拉出横幅时,事发地管辖派出所执勤民警赶到现场,在实施收缴横幅并传唤其到派出所接受询问的执法过程中,因四原告情绪比较激动,与民警发生了冲突,对民警进行了阻拦、拉扯、辱骂,其行为构成阻碍人民警察执行职务。当地派出所民警将四原告传唤到派出所并进行询问后,认为案件适宜由违法行为人居住地公安机关管辖,将案件移交被告湖北省沙洋公安局。被告在受理案件后,经过调查取证,于2014年11月1日作出沙农公(治)行决字(2014)31号行政处罚决定书,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定,对四原告扰乱单位秩序的行为,分别治安处罚行政拘留十日。在该拘留决定执行期间,被告发现原告还有其他违法行为,经过调查取证,于2014年11月7日作出沙农公(治)行决字(2014)32号行政处罚决定书,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第二款规定,对李某等四人阻碍人民警察执行职务的行为,分别治安处罚行政拘留八日、六日、五日、五日。

 

案例三
文A和文B系父子,均系兴安县某村村民。1997年4月28日,原告文A经土管部门批准,为其开办的东发水泥制品厂办理了临时用地许可证,用地面积为900平方米。批准使用期限为两年,从1997年4月28日起至1999年4月30日止。

2012年2月10日,原告文B依法办理工商登记,成立了兴安县恒达水泥制品厂,经营水泥制作、加工、销售,原告文A将其经营的东发水泥制品厂使用的900平方米土地无偿提供给兴安县恒达水泥制品厂作为经营场所,其中搭建厂棚407.8平方米。2014年原告文B重新搭建厂棚160.17平方米,其经营场所占地1061.70平方米。被告国土局于2015年9月14日作出编号:(2015)12号《行政处罚决定书》,认为两原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定,决定没收在非法占用的1061.7平方米土地上的567.97平方米建筑物和其他设施。

另查明,2015年9月9日,兴安县住房和城乡建设局对原告文B作出处罚决定,认为文B未经县规划行政主管部门批准,擅自在该村建设恒达造型装饰厂厂房、办公室及钢架厂棚共500平方米,其行为违反了《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十一条的规定,根据该办法第五十八条的规定,限文B于2015年9月16日前自行拆除所建违法建筑。

 

案例四
2006年5月至6月,高邮迎财浴室的业主吴某违反有关治安管理规定和制度,对在该浴室内从事敲背服务的人员向浴客卖淫的违法活动放任不管,不采取措施制止,致使在该浴室内从事敲背服务的王某以敲背名义向于某某卖淫两次,向杨某某卖淫一次。高邮市公安局根据查证的事实,依据《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条,于2006年12月18日对高邮市迎财浴室作出2399号处罚决定,对高邮市迎财浴室罚款人民币30000元。同时,高邮市公安局以同样的事实对吴某做出了罚款1000元的处罚决定。

从以上四个案例中,笔者认为适用“一事不再罚”原则的行政处罚案件一般符合以下几个条件:

 

1.违法行为人必须是同一个主体;
2.违法行为人只实施了一个违法行为;
3.该同一违法行为同时违反了多个行政法律规范;比如案例一中,原告同时违反了《广告法》和《医疗广告管理办法》的规定;案例三中,原告既违反了《土地管理法》的规定,又违反了《城乡规划法》的规定;
4.符合以上三个条件,无论是同一主管部门还是不同主管部门,不得作出相同类型的处罚内容。

二、何为“同一违法行为”

在前述概括的四个要件中,笔者认为极易在实践中引发歧义的是对“同一违法行为”的认定。有学者认为,所谓“同一违法行为”是指“当事人基于同一事实和理由实施的一次性违反行政法规范的行为”。这一表述看起来无懈可击,但解释的仍不够具体、明确。

按照笔者的理解,“同一个违法行为”应当符合以下五个条件:

第一,该违法行为必须是一个独立的“违法行为”。所谓“独立”是指“违法事实不依赖于其他事实而能单独存在,行为从开始到终结是一个完整的过程”。

我们注意到,《行政处罚法》第23条规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。之所以会有这样的规定,是因为基于违法行为的性质不同,对违法行为纠正的时间要求是不一样的。比如,针对高速上超速的行为,执法部门在作出行政处罚的同时,可以要求违法行为人立即改正,因为违法行为人有这个条件和能力进行纠正,那么也就意味着,在执法部门作出行政处罚的同时,超速的违法行为也就终止了。这个时候我们应当认为超速行为是一个独立的违法行为。如果违法行为人再次出现超速,无论间隔时间长短,都可以再次实施处罚。

但如果是针对高速上超载的行为,我们知道在高速上超载,除非交警引导或者是到达服务区,否则不能私自在高速上停车卸货,这是违法的。在这种情况下,违法行为人客观上没有能力立即进行改正,所以应当认为在责令限期改正期限届满之前,不能认定超载行为是一个独立的违法行为。但如果在改正期限届满之后,仍不改正的,那么就可以再次实施处罚。

第二,同一个违法行为指的是一个违法行为,而不是一次违法事件。违法行为和违法事件是有区别的。一次违法事件可能只有一个违法行为,也可能包含多个违法行为。例如,王某在运输途中严重超载,遇到交警出示假的驾驶证。在这一次违法事件中,出现了两个违法行为,要分别处罚。

第三,“同一个”违法行为,而非“同一类”违法行为。“同一类”违法行为,指在性质上相同或相似的多个违法行为,对“同一个”违法行为只能处罚一次,但对“同一类”违法行为原则上可以处罚多次。

当然,此处也有例外情况。对于被行政机关处罚前,处于连续或持续状态的违法行为应当界定为“同一个”违法行为,而非“同一类”违法行为;对于被行政机关处罚后,行为人未纠正实施相同违法行为的,应当界定为“同一类”违法行为。比如,某人驾驶摩托车未带安全头盔,从甲地,经过乙、丙地后到达丁地,如果他在乙地、丙地都没有被有关部门发现并实施处罚,直到丁地才被发现并实施处罚,那么他此前处于连续状态的违法行为应当认定为同一个违法行为,只能给予一次行政处罚。但是,如果他驾驶到丙地时被发现并实施了处罚,但他并没有及时纠正,仍不带头盔继续驾驶摩托车的,那么到达丁地,丁地的有关执法部门仍可以再次进行处罚。

第四,实施主体是同一个违法行为人,这个易于理解,此处不作赘述。

第五,处罚主体对一个违法行为违法事实的调查掌握应当是完整的,如果是基于违法行为人的欺瞒导致违法事实不完整,导致对违法行为的定性和量罚造成重大影响的,则处罚部门可以根据新查明的完整事实追加处罚,而不受一事不再罚的限制。

三、何为“不再罚”

解释了什么是“同一个违法行为”,则还有一个疑问,什么是“不再罚”?“不再罚”指的仅限于“不再罚款”吗?

事实上,当前司法实践已对“不再罚款”进行了扩大解释,实践中很多法院的观点都认为“不再罚”是指“不得给予两次以上同种类型的行政处罚”。

根据现行《行政处罚法》对处罚种类的规定,可能适用于多次处罚的处罚种类包括“警告”、“罚款”和“拘留”。

以下罗列两个法院对于“不再罚”问题的裁判观点。

 

1.在湖北省高级人民法院作出的(2016)鄂行申156号行政裁定书中,法院认定湖北省沙洋公安局在2014年11月1日和11月7日分别向李某等四人基于同一违法事实作出两次行政拘留处罚决定的行为违反“一事不再罚”原则。
2.在福建省漳州市龙文区人民法院 作出的(2009)文行初字第18号行政判决书中,法院认为所谓“一事不再罚”,是指对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚,即不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。

经过以上分析,笔者大致将其所理解的“一事不再罚”原则中的“一事”和“不再罚”分别进行了归纳和概括。最后,我们回到前文列举的四个案例中,从法院的裁判结果检验笔者总结的内容是否妥当。

 

1.在案例一中,人民法院经审理,认定原告只实施了“未经批准以内部科室的名义发布广告”这一个违法行为,被告的行政处罚决定违反了行政处罚法第二十四条“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定,具体行政行为明显不当,判决撤销被告的行政处罚决定。
2.在案例二中,法院认为四位原告只实施了一个违法行为,被告不得实施两次行政拘留的处罚。
3.在案例三中,法院认为违法用地和违法建设属于两个不同的违法行为,所以分别应当由国土部门和建设部门分别进行处罚。
4.在案例四中,法院认为吴某与其经营的洗浴店在法律上都是独立的违法责任主体,因而要分别进行处罚,不违反一事不再罚原则。