编者按

背景：填补立法空白 规范城建档案管理

难点：四大核心挑战 精准破题

在此次立法项目的法律服务过程中，律师团队面临四大立法难点，考验着团队的专业能力及协调应对能力。

市级层面的地方性立法通常有两种形式：一是市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，二是地方政府制定的政府规章。根据杭州市人民政府2024年立法计划，《杭州市城市建设档案管理办法》的法律位阶为政府规章。相较而言，政府规章的立法效力低于地方性法规，立法权限也相对有限。政府规章的立法范围为“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”或“属于本行政区域的具体行政管理事项”，且限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。

因规章本身的立法权限限制，律师团队在起草办法草案时，只能在有限空间内寻求创新，以满足实际管理需求。例如，在对城建档案管理相关责任主体设定处罚、许可等措施时，需严格遵循上位法，不能随意创设。

城市建设档案管理贯穿工程建设全周期，是最末端的工作环节，专业性强、细节点多、业务流程复杂。规则设计者对业务的理解深度将直接影响立法质量。律师团队只有全面了解城建档案从形成、收集、整理到保管、利用的全流程，掌握建设工程审批、施工、验收等相关业务知识，才有可能设计出“接地气”的规则。如在调研中发现的竣工图管理问题，律师不仅要理解竣工图对工程的重要性，还要深入了解其绘制、审核、确认的流程和标准，以及实践中存在的随意绘制等问题的根源。只有充分理解这些业务细节，才能设计出相对科学合理的档案管理规则，而在短时间内掌握专业且繁杂的业务知识，对律师团队而言是一种挑战。

城建档案管理涉及政府部门、建设单位、施工单位、监理单位等多方主体，各方利益诉求不同。政府部门希望加强管理，保障城市建设有序进行；建设单位关注成本与效率，希望简化档案管理流程；施工和监理单位则担心责任过重。律师团队在设计规则时，需兼顾各方利益，寻求平衡。例如，在确定档案移交责任和期限时，既要确保档案及时归档，又要考虑建设单位和施工单位的实际工作难度。

杭州市城建档案管理实践中暴露出诸多复杂问题，这些问题相互交织，牵一发而动全身。律师团队不仅要准确识别问题，还要深入分析问题产生的原因和影响，提出切实可行的解决方案并融入立法内容。此外，准确分辨问题所属层面也是律师团队的重要任务。一些问题，如档案接收范围不明确、管理体制与实际不适应等，可以通过立法层面的制度设计和规则制定来解决；另一些问题，如个别单位对档案管理规定执行不到位、工作人员业务能力不足等，则属于执行层面的问题，需要通过加强监管、开展培训等方式加以解决。

亮点：小切口立法 靶向攻坚

改革开放40多年来，中国的立法工作经历了从确保“有法可依”的“宜粗不宜细”，到“中国特色社会主义法律体系形成”，再到目前的高质量立法阶段，取得了举世瞩目的成就。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，“小快灵”立法的立法形式简单、立法难度低、立法速度快，能有效提高立法的针对性、适用性、可操作性。另外，根据《规章制定程序条例》第八条的规定，“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。除内容复杂的外，规章一般不分章、节”。

因此，此次草案起草从选题“小切口、小快灵”着眼，从“解决具体问题”着手，不重复上位法，按照“事前告知、事中指导、事后监管”的档案工作流程，形成具有杭州特色的城建档案管理制度闭环。

为精准把握杭州市城建档案管理现状与问题，律师团队与委托方一同进行了全方位、多层次的调研：

律师团队将调研重点放在与委托人对口业务单位即杭州市城建档案馆的沟通上，详细了解城建档案管理的实际业务流程，从档案的形成源头，到收集、整理的具体操作环节，再到保管和利用的方式与要求，对每个细节都进行了细致的梳理。通过这一过程，团队对城建档案管理工作形成了初步的、较为系统的认识，为后续调研工作的开展奠定了坚实基础。

完成对对口业务单位的调研后，团队积极与委托方其他处室展开调研沟通。如与消防处探讨电子档案在消防工程中的应用与需求，了解消防图纸等档案的管理现状及存在的问题；与质监站交流档案资料的合理处置、保密以及“电子形式”档案的界定等问题；与工程处、市场处等其他处室，就工程档案纳入竣工验收范围、档案真实性审查认定标准、业务档案归档范围等方面进行深入讨论。通过与各处室的广泛交流，团队从不同视角收集到大量关于城建档案管理的信息和建议，全面拓宽了调研的广度，对城建档案管理工作的认识更加立体和深入。

参建单位作为城建档案的重要形成主体，其意见对于立法工作至关重要。团队通过组织座谈会等形式，广泛征求建设单位、施工单位、设计单位、监理单位等多方意见。在座谈会上，各方围绕中间结构验收、竣工图确认、档案移交难题以及电子文件和电子档案的接收与管理等核心问题展开了深入讨论。建设单位提出了在档案移交过程中遇到的施工单位资料交付困难等问题；施工单位反映了竣工图绘制和确认过程中的职责不清等困惑；设计单位则对最终版施工图的提供可行性发表了看法。通过与参建单位的充分沟通，团队精准聚焦到实践中存在的关键难题，为后续立法解决实际问题提供了有力依据。

为使立法工作更具前瞻性和创新性，团队前往其他兄弟城市进行调研学习。团队选择去到在城建档案管理方面具有先进经验的城市，如日照、青岛等地，深入了解其在立法、标准规范建设、信息化建设以及文化建设等方面的成功做法。日照市在城建档案立法工作中的创新举措、标准规范建设的成果，以及电子文件在线归档平台的建设经验；青岛市在数字化转型、原生电子档案单套制管理、公共服务能力提升等方面的实践成果，都为杭州市的立法工作提供了宝贵的借鉴。通过学习这些先进经验，团队进一步丰富了立法思路，为制定出高质量的《杭州市城市建设档案管理办法》提供了有力支撑。

通过一系列调研，律师团队抽丝剥茧，梳理出杭州城建档案管理存在的痛点难点问题：

在上一轮机构改革中，工程建设项目的审批和管理权限均下放至区级规划、住建部门，城建档案的管理权限和审批事项却没有同步下放至各城区，而是继续由市级城建档案馆负责。2021年杭州行政区划调整后，部分老城区进行了整合与变动，新成立的钱塘区虽与杭州其他县（市）区一样组建了独立的城建档案管理机构，但尚未实际开展城建档案相关工作。同时，随着杭州城建档案工作规模不断扩大，现有管理体制下城建档案监管覆盖不到位、执法能力不足、基层指导力量薄弱等弊端日益显现。因此，现行的由市级城建档案馆承担主城区城建档案管理工作的模式，已不适应新时代杭州的行政管理体制，亟须优化城建档案管理模式，调整、理顺市、区两级的工作体制。

住建部的部门规章《城市建设档案管理规定》第五条及省政府规章《浙江省城市建设档案管理办法》第八条均对城建档案的管理范围做了较为详细的列举。但在杭州市实践中，考虑到城市建设的管理实际以及档案管理的专业化要求，市城建档案馆接收的城建档案范围较上述规章列举的范围更小。例如，归属于规划和自然资源、交通运输、林业水利等部门的建设档案，并不在杭州市城建档案管理机构的接收范围内，实际由其他专业档案管理机构或者综合档案馆收集。档案接收范围的不明确，一方面可能影响档案的及时整理和归档，另一方面对于需要利用城建档案的单位和个人来说，会导致其在查询和利用档案时遇到困难。

建设工程项目在实施过程中涉及的建设、勘察、设计、施工、监理等单位均为工程档案的形成单位。实践中，存在各单位档案职责划分不细致而导致责任脱节的现象。例如，建设单位作为项目的主要负责人，应确保所有参与单位能够有效协调，按时完成工程档案的编制和移交工作。但在实际操作中，部分建设单位存在“重建设，轻档案”的情况，即对工程建设本身投入大量关注，而对工程档案管理的重要性认识不足，未能明确地协调和督促各参与单位，导致档案工作延误。又如，勘察、设计、施工、监理等参建单位，根据《建设工程文件归档规范》（GB/T50328—2014）规定，其应将本单位形成的工程文件立卷后向建设单位移交。但实践中，由于缺乏明确的责任分配机制，各参建单位往往未及时向建设单位移交工程文件，导致建设单位的档案文件缺失，无法及时归档移交。此外，在总包管理模式下，分包单位负责特定部分的工程建设，其形成的工程文件也应当先移交总承包单位，再由总承包单位汇总后移交给建设单位。但由于项目文件内容多、数据庞杂，且总承包单位未能充分重视档案管理工作，档案的收集、整理和归档往往不够规范。如责任划分不明确，可能会造成文件移交过程中的混乱或延误。

建设工程竣工图是反映工程实际施工结果的重要文件，在确保工程质量、指导后期维护管理以及发挥法律效力等方面至关重要。《国家建委关于编制基本建设工程竣工图的几项暂行规定》第五条规定：“工程竣工验收前，建设单位应组织、督促和协助各设计、施工单位检验各自负责的竣工图编制工作，发现有不准确或短缺时，要及时采取措施修改和补齐。竣工图要作为工程交工验收的条件之一。竣工图不准确、不完整、不符合归档要求的，不能交工验收。在特殊情况下，也可按交工验收时双方议定的期限补交竣工图。”但实践中建设工程竣工图绘制较为随意的情况多发，导致竣工图与工程实际不相符，增加了后期维护和管理的难度，也为档案利用环节埋下隐患。

2020年新修订的《档案法》中明确“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，从法律层面为推行电子文件归档和电子档案单套制提供了制度保障。电子档案单套制归档是档案管理领域适应数字化转型的重要趋势。然而，在实际操作中，确实面临着技术和政策环境支撑不足的问题。（1）从技术层面来看，确保电子档案的真实性、完整性、长期保存和可靠利用是实施单套制归档的关键。目前，由于对电子档案的科技研究不够深入，这些关键问题尚未得到完全解决。例如，电子档案的长期保存需要可靠的数字存储技术和格式的持续更新，而对真实性和完整性的保障则需要依赖先进的电子签名、区块链等技术确保文件在传输和存储过程中不被篡改。现阶段，这些技术的应用还不够广泛，需要进一步的研究和开发。（2）从政策环境来看，虽然法律层面已经明确了电子档案与传统载体档案具有同等效力，但在具体实施过程中，尚未建立起有效的部门协同监管的制度环境。这意味着在电子档案的归档、保管、利用等环节，还需要相关部门之间形成更加紧密的合作和协调机制，以确保电子档案单套制的顺利实施。（3）目前归档实践中普遍采用的是双套制接收做法，即同时保留电子版和纸质版档案。这种做法虽然在一定程度上保证了档案的安全性，但无疑增加了城建档案管理的成本。因此，有必要在地方立法中对推行单套制归档进行明确规定，以减少管理成本并提高管理效率。

律师团队在充分调研的基础上，结合杭州实际情况，起草了《杭州市城市建设档案管理办法（草案）》。该草案聚焦城建档案管理的关键环节，提出了多项创新性制度设计：

当前，杭州上城区、拱墅区、西湖区、钱塘区的城建档案由市城建档案馆接收，滨江区、萧山区、余杭区、临平区、富阳区、临安区、桐庐县、淳安县、建德市设有城建档案馆（中心），负责本地城建档案接收。随着城市量级提升，现行的城建档案接收体系已不能满足现实需求。草案明确构建市和区、县（市）分级的城建档案接收体系，顺应城建档案管理精细化发展要求。

尽管《城市建设档案管理规定》《浙江省城市建设档案管理办法》等规章对城建档案的涵盖范围做了较为详细的列举，但在具体实践中，根据各地区实际情况，城建档案管理机构具体接收的城建档案范围并不完全相同。在杭州市的实践中，基于城市建设管理实际以及档案管理专业化要求，市城建档案馆接收的城建档案范围小于上述规章的列举范围。草案根据杭州市实际，进一步明确了接收的档案范围。

针对实践中建设单位存在的档案业务不熟练等问题，草案确立了事前告知、事中指导制度，要求城乡建设主管部门在核发建筑工程施工许可证时，一次性告知建设单位收集、整理、移交工程档案的要求。同时规定，城建档案管理机构应当对建设单位的工程档案工作进行指导。

建设工程项目在实施过程中涉及的建设、勘察、设计、施工、监理等单位，均为实际形成工程档案文件的主体。实践中，存在各形成单位职责范围不清晰、责任脱节的问题。对此，草案对参建主体的工程档案收集、移交等责任进行了明确，以保障不同阶段的工程档案持续关联。

针对实践中竣工图与工程实际不相符，为档案利用埋下隐患的问题，草案规定，相关主体应当共同对竣工图内容的真实性、完整性和准确性进行审查确认，确保竣工图真实、完整，为后续城建档案服务社会和广泛应用夯实基础。

当前，城建档案数字化、智慧化已成为城建档案事业发展的必然方向。草案结合杭州市数字城市、智慧城市建设实际，对城建档案电子化作出具体规定，进一步推进全市域统一的电子城建档案接收平台、电子档案单套接收机制等的建设。

在立法过程中，律师团队始终将立法质量视为核心追求，严格遵循立法流程，保障立法质量。在立法资料搜集阶段，团队成员全面梳理上位法，深入研究其他省市的立法经验，为立法工作奠定了坚实的理论根基。在草案起草和修订阶段，团队秉持严谨态度，优化草案结构，字斟句酌，并对草案进行严格审查。在征求意见及反馈环节，团队多渠道听取各方意见并对反馈意见进行分类整理、深入分析，充分吸收合理建议，不断完善草案。

成效：赋能城建档案管理 深化法治杭州建设

《杭州市城市建设档案管理办法》对城建档案管理体系进行了系统性优化，显著提升了管理效能：构建分级接收体系，明确划分了市和区、县（市）城建档案管理机构的职责，有效解决了过去市、区两级职责不清的问题，使档案接收、整理、保管等工作的流程更加顺畅；明确档案收集范围，为档案管理工作提供了清晰的边界，避免了档案收集过程中的混乱和遗漏；事前告知、事中指导制度的实施，极大地提高了建设单位的档案管理意识和能力，从源头上保障了档案的质量；明确参建单位主体责任，使档案工作在建设项目的各个阶段都能得到有效落实，确保了档案的完整性和准确性。

随着营商环境优化“一号工程”的深入实施，以及建设工程项目审批制度改革力度的不断加大，工程档案参与联合验收、加强档案监督管理、推行电子文件单套制归档等新情况新问题不断涌现。近年来，杭州通过不懈努力完成馆藏7000万页纸质档案的数字化扫描，率先建成城建档案行业首家全国示范数字档案馆，城建档案业务水平始终保持全国领先地位，在智慧查档、单套制归档、档案业务指导、档案资源开发利用等重点领域先试先行，在城建档案工作实践中积累了大量应对新情况新问题的成功经验和有效方法，为立法提供了强有力的实践支撑。此次立法是顺应数字化改革要求和巩固杭州城建档案工作实践成果的重大举措。

随着公众参与社会治理、维护自身权益和共享信息资源的意识不断增强，社会各界对城建档案信息和档案文化的需求日益增长，对加快城建档案开放利用、提供优质公共服务提出了更高的要求。《杭州市城市建设档案管理办法》的出台有利于进一步保障社会公众利用城建档案的权益，提升了社会服务水平，让人民群众从城建档案事业高质量发展中享有更多的获得感、幸福感。

《杭州市城市建设档案管理办法》的制定和实施是杭州市贯彻落实新修订的《档案法》及《档案法实施条例》的具体体现。作为地方立法的重要成果，该办法进一步完善了杭州法治体系，填补了其在城建档案管理领域的立法空白，使城市建设档案管理工作有法可依，增强了政府部门依法行政的能力。该办法的制定和实施过程，也为地方立法积累了宝贵经验，促进了立法技术和水平的提升，对推动杭州市乃至全国的法治建设进程具有积极的示范意义。

结语：办法顺利施行 律师大有可为