近日，浙江省民族宗教事务委员会副主任、党组成员、一级巡视员陈振华，浙江理工大学特聘副教授、硕士生导师，浙江金道律师事务所品牌与文化建设委员会主任赵青航和浙江理工大学2024级硕士研究生褚亮在国家宗教事务局主管主办的《中国宗教》（系北大核心、CSSCI扩展版）发表论文。文章内容主要如下：

当前中国的宗教领域存在形形色色的矛盾和问题，比较突出的如天主教地下势力的治理和教育转化问题，基督教非法宗教组织及其活动的治理问题，伊斯兰教防范和遏制宗教极端思想传播问题，佛教道教商业化、教风不正、涉宗违法活动和涉宗违法建筑问题等。尤其在互联网时代，涉宗教信息在线上全平台覆盖，宗教活动的开展已经形成了事实上的线下和线上两个空间。相较于线下的宗教活动而言，互联网宗教活动的隐蔽性更强，且现实与虚拟相互影响、线上线下互联互动，加剧了问题的复杂性。上述问题涉及意识形态工作，同时涉及司法、公安、教育、民政、住建等多个部门。实践证明，由宗教事务部门单独完成行政执法活动，实现行政执法目标的单独执法模式可能存在诸多堵点难题，具体而言：

改革前浙江省宗教事务部门执法力量有待加强。一方面，浙江省各县（市、区）宗教事务部门的行政编制人员少，导致持有执法证的执法人员少，影响了行政执法活动的顺利推进，特别是开展执法办案、实施行政处罚时，持执法证人员偏少的问题就更为突出。另一方面，具体案件的调查取证与发现问题难。浙江省宗教事务部门的人员配备有限，日常监管力量相对薄弱，同时公安机关、国家安全机关等其他部门发现问题后往往各自处置和上报，导致宗教事务部门信息获取相对滞后，有时问题处置不及时或不到位。

浙江省各县（市、区）宗教事务部门的持执法证人员多为领导干部，而具体的经办人员往往没有执法资格，且对相关法律法规、专业知识的学习有所欠缺，对事实认定、法律适用、办案程序等专业事项把握不准，导致案件办理和法制审核存在违规违法等风险。

试举一例，《互联网宗教信息服务管理办法》明确了网信部门、宗教事务部门、电信主管部门、公安机关、国家安全机关的框架性职责范围，但实际操作中缺乏具体的细化分工，且对于市场监管、文广旅、综合行政执法等相关职能部门没有明确相关职责。此外，调研发现，浙江省基层实践中因个人对法律规定的理解不一，且相关职能部门领域的法律法规缺乏对违反《互联网宗教信息服务管理办法》行为的处置规定，导致对违反该办法的行为在移送或牵头处置方面存在较大分歧，执行中出现了推诿扯皮现象。

一方面，当宗教事务部门在实施行政检查，发现相对人存在涉嫌违反其他部门负责执行的法律法规的情形时，由于缺乏管辖权限，从而处于如果直接处理就会超越职权，如果事后移送有权处理机关又可能丧失查处条件的两难境地。另一方面，宗教事务部门缺乏强制手段，当面对当事人或证人不配合的情况时，难以强制相关人员到案接受询问谈话。

理念是变革的先导，是重塑行政执法体制的核心价值依托。浙江省以“整体智治”的理念开启了规范行政执法新模式。有学者指出，“整体智治”理念是指通过跨部门的数据共享、流程再造和业务协同，打造整体政府，强化数字化的智慧治理，形成即时感知、科学决策、主动服务、高效运行、智能监管的新型治理形态，推动政府决策更加科学、治理更加精准、服务更加高效。笔者认为，“整体智治”理念系由三个关键理论支撑，即整体性治理理论、数字治理理论、善治理论。以上三个理论分别在行政执法体制、行政执法方式、行政执法效果层面起到了切实的指导作用，为宗教领域推行“大综合一体化”行政执法改革提供了扎实的理论支持，具体而言：

浙江省宗教领域“大综合一体化”行政执法改革以整体性治理理论为指导，在行政执法体制上实现行政执法权的整体化。整合是整体性治理最核心的概念，整合程度与政府组织凝聚力的强度正相关。整合是指通过行政机构的合并和行政执法权的相对集中以实现政府行政管理工作有效协调的过程，具体包括三项内容：一是逆部门化和逆碎片化，实现大部门式治理，二是治理行为的整合，三是治理功能的整合。

浙江省根据日常监管权和末端处罚权相分离的思路，按照业务相关、领域相连进行归口划分，将宗教领域26项行政处罚事项全部纳入全省综合行政执法事项统一目录。依靠综合行政执法部门的行政执法力量，有效地解决了宗教事务部门监管、执法力量薄弱的问题，实现了逆部门化和逆碎片化，做到了大部门式治理。

为实现治理行为的整合，浙江省宗教事务部门积极探索运用公安、消防、民政、住建、综合行政执法等部门相应的法律法规和工作措施，充分发挥政府职能部门综合施策的有效作用，引导执法人员掌握宗教问题非宗教化处理的监管方式，对宗教领域的活动、建筑、消防等从严管控，有效形成针对管理、综合施策、有效处置的大格局。

此外，浙江省引导各部门主动担责、向前一步、密切配合，将“大综合一体化”行政执法改革和宗教工作三级网络两级责任制有机结合，进一步延伸宗教工作手臂，形成宗教工作整体合力。同时，建立健全双指导、双联系制度，变分段分环境为全周期全链条，紧密执法与监督工作，着力构建上下贯通、横向协同、执行有力、闭环管理的执法监督体系，进一步增强宗教行政执法的整体性，做到了治理功能的整合。

浙江省宗教领域“大综合一体化”行政执法改革以数字治理理论为指导，在行政执法方式上实现行政执法及其监督的智慧化。数字治理是指在政府与社会、政府与经营组织的互动以及在政府内部的运行中运用信息技术，有效简化公共事务的处理程序，并提高民主程度的治理模式。数字治理理论包含三个主题，分别是重新整合、以需求为基础的整体主义和数字化变革。数字治理理论回应了整体性治理理论的制度化途径，包括建立线上治理基础建设，建立整合型的组织机构，建立主动型的执法队伍。

浙江省宗教事务部门依托浙江省统一的数字化行政执法平台，能够实现行政执法数据归集和共享、统计分析、预警研判、联动指挥、法制审核和监督评议等多项功能，并且该平台实现了与政务服务、基层治理、投诉举报、公共信用等多领域平台的互联互通，极大地提升了全省宗教事务管理的数字化、智能化水平。同时浙江省开发的“浙里互联网宗教监管在线”平台构建了五部门联审机制和舆情监管处置机制，形成了多跨联动的一体化管理模式，进一步强化了宗教事务的监管效能。此外，“浙里宗教智治”“浙江掌上宗教”等APP的推广应用也提高了全省宗教工作的整体智治水平。以上执法平台、互联互通平台及APP构成了浙江省宗教领域线上治理的基础构架，为综合执法部门这一整合型的组织机构稳妥办理宗教案件奠定了坚实的基础，激发了执法干部的积极性与主动性，回应了整体性治理理论的要求，进而实现了数字治理理论的三个主题。

浙江省宗教领域“大综合一体化”行政执法改革以善治理论为指导，在行政执法效果上实现了行政主体行政执法的法治化和参与主体的多元化。通说认为，构成善治的基本要素包括“合法性”“透明性”“责任性”“法治”“回应”“有效”。浙江省宗教领域为了实现善治，在“大综合一体化”行政执法改革过程中做出以下工作：

浙江省民族宗教事务委员会于2023年印发了《浙江省宗教领域行政处罚裁量基准》的通知（浙民宗发〔2023〕33号），明确执法尺度、限制自由裁量权，推动行政执法行为标准化。同时浙江省内各级宗教事务部门与综合行政执法部门常态化联合开展的执法培训和业务交流，加强了宗教事务干部的执法能力和综合行政执法队伍的专业能力，推进了行政执法规范化，实现了善治理论所要求的“合法性”“法治”和“有效”等要素。

浙江省各级宗教事务部门、综合执法部门就宗教领域适用普通程序作出的行政处罚决定均于法定期限内在浙江政务服务网行政处罚决定信息公开专栏内予以公开。针对宗教领域较敏感、易引发舆情的行政处罚行为，浙江省民族宗教事务委员会于2023年做出《关于进一步做好全省宗教领域行政处罚决定公开工作的通知》（浙民宗发〔2023〕46号），明确6大类不予公开处罚结果的情形，梳理出16项不予公开处罚结果的具体事项，体现了善治理论所强调的“透明性”要素。

浙江省着力强化宗教团体、宗教教职人员队伍及宗教院校建设。宗教团体具有宗教性和社会性组织的双重属性，是政府与信徒之间的纽带。浙江省积极引导宗教团体提升宗教事务管理水平，服务信众、规范活动，协调政府与信众之间的关系，充分发挥其联络、联合、服务的社会职能。同时浙江省从源头抓起，从日常教育入手，重视机制建设，形成了一支政治上靠得住、宗教上有造诣、品德上能服众、关键时起作用的教职人员和宗教界人士队伍。此外，浙江省将“正信正行·宗教院校名师讲堂”作为宗教院校思政引领品牌，旨在坚持宗教院校正确的办学方向，涵养学生的人文气质，拓宽学生的知识领域，培养学生跨文化交流和跨领域合作的能力。

赵青航，法学博士，浙江理工大学特聘副教授、硕士生导师，浙江理工大学法学与人文学院工会主席，兼任浙江金道律师事务所品牌与文化建设委员会主任、团队负责人，浙江省法学会诉讼法学研究会理事、宪法与地方立法学研究会理事，北京理工大学律师学院专家教学指导委员会委员。在核心期刊发表《数字时代下协同主义诉讼模式的建构》《律师持令取证的实践现状与制度构建》等数十篇学术论文，论文被《中国社会科学文摘》《法治日报》摘编。在《人民政协报》《人民法院报》等报刊发表逾百余文章。出版独著《中国律师制度与律师业务：原理·方法·应用》《民事诉讼代理：方法与应用》《亲历法庭：民商事案件诉讼思维与代理策略》《民办非企业单位法律制度研究》等5部，出版合著《内幕交易法律制度研究：国际比较与本土实证》。主持多项省部级课题，联合主持浙江省人民检察院专题调研重点课题，主持浙江省交通运输厅、国网浙江省电力有限公司等委托的多项横向课题。撰写的多份研究报告获得浙江省和杭州市领导的肯定性批示，并被相关部门采纳。编写的案例入选“人民法院保障民生典型案例”（载《最高人民法院公报》2014年第10期），并被评为浙江省法院优秀案例。

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