2006年，该政府部门取得案涉项目建筑工程施工许可证，该民营企业实际出资并组织项目施工。2008年，案涉项目竣工验收，经批准后正式命名为某商业大厦。此后，按照双方之间的联建协议约定，协议归属于政府方的房产和土地办理了登记，但因受限于政策和法律，协议归属于该民营企业的房产和土地（以下简称诉争房产）始终无法登记过户至该民企名下。因此，2018年年底，双方又签署了《房屋使用协议》，约定了该民营企业对诉争房产享有50年的使用权，并特别约定如果该商业大厦具备办理产权登记条件时，政府方应无条件协助企业方办理房屋产权证。

2016年，上级主管部门出台文件，将包括该商业大厦在内的国有资产统一划转到另一政府部门名下管理。划转清单附件载明的拟划转房产明确为已登记在政府方名下的房产，但不包括诉争房产。2019年，上级主管部门又出台文件，将该大厦划转归当地某国企管理，但此次文件仅笼统表述为商业大厦的产权划转，没有作产权区分。此后，该国企出于国资管理的需要，向法院提起诉讼，要求确认联建协议及相关协议无效，并要求民企方腾退返还诉争房产。

第一，本案时间跨度长，属于历史遗留的疑难问题。从双方签订联建协议开发房地产，到最后纠纷产生，前后历经二十余年，其间房地产政策和相关法律已发生很大变化，对案涉联建模式特别是用划拨土地进行联建开发的法律评价也有重大改变。本案诉讼发生后，如何理解和评价当年联建协议及相关补充约定的合法性及合理性，对代理律师是一个重大考验。

第二，本案各方主体曾就诉争房产签订过多份协议，不同协议之间还存在法律理解上的差异，各份协议的法律评价与当事人真实意思表示存在偏差。特别是2018年签署的《房屋使用协议》，合同双方当事人似乎有将物权法律关系转化为长期租赁法律关系的意思表示。但民企方陈述的是，在暂时无法办理房屋权属证书的情况下，双方通过这份《房屋使用协议》确认使用权，保障企业对诉争房产的合法使用，民企方并没有放弃诉争房产所有权的意思。如何在法理框架内准确理解各方的真实意思表示，存在一定难度。

第三，国有资产在不同主体之间的划转与民事法律关系中的物权确权，如何理解二者的区别与联系，需要论证资产划转与物权原始取得、继受取得的区别，这也给本案带来很大的法理挑战。特别是本案原告作为国有资产的管理方，究竟有没有权利提起本案诉讼？诉讼主体是否适格？与本案有无直接的利害关系？都需要充分论证和回应。

第一，案涉相关合同的双方当事人是该民营企业与当时的政府主管部门，原告国企方并非案涉合同的当事人，案涉相关合同与原告国企方没有利害关系。所谓“原告需与案件具有直接利害关系”，人民法院出版社出版的《新民事诉讼法条文理解与适用》阐述为：“利害关系在本质上是一种法律上的利益冲突，直接利害关系是不以其他权益主体的存在为媒介，双方直接发生法律层面的利益冲突，一方的民事权利直接因对方的行为遭受损害，而如果一方的行为间接导致他人民事权益遭受损害，则此种因果关系仅在事实层面存在，不属于直接利害关系。”¹原告国企方是嗣后通过国有资产内部划转取得房产的管理权，不能溯及地认为其与案涉合同有直接的利害关系，因而原告无权提起确认合同无效之诉。

第二，国资管理部门的资产划转文件，并不直接产生物权变动效果。案涉商业大厦建成以来，至今未办理房屋所有权登记，案涉土地使用权，并未登记在原告方名下，按照房随地走的原则，该房屋目前的所有权人应当是本案第三人（当初与民企方签订协议的某政府部门），而不是原告国企方。在案涉不动产登记到原告国企名下之前，原告国企方无法基于物权保护法律关系而直接与被告发生法律上的利益冲突，因此原告国企方在本案不具有直接的利害关系。

第三，从国有资产划转内容的接续关系来看，上级主管部门划给原告国企方管理的房屋面积理应只是协议归属政府部门的房屋，该部分房屋与被告民企方根据协议有权享有的房屋建筑面积互不重叠。2016年的划转文件所附清单中，所划转的范围与协议归属政府部门的房屋面积对应，并不涉及该商业大厦的其余建筑面积。该批复文件亦间接说明，直至当时，上级主管部门亦认可该大厦的其余部分权利应归被告民企方享有。虽然2019年的划转文件并没有区分权属，但基于前述划转历史沿革，也应作相同理解。

第四，案涉联建协议并非“合作开发房地产合同”，不存在无效之情形。房地产开发，是房开企业以项目转让或者商品房销售为目的而进行的建设行为；而合作开发房地产，则是基于共享利润、共担风险的原则，以土地使用权、资金等共同投资、共同经营的活动。双方基于前述目的、原则而签订的共同经营的合同，才属于真正的合作开发房地产合同。本案房屋联建合作模式是：全部由被告民企方出资，以政府部门的名义在政府部门的划拨土地上建造房屋，待房屋建成并完成土地出让手续办理后，再将部分房屋的产权过户登记至被告民企方名下。由于所有建设活动均以政府部门的名义实施，故对于政府部门来说，建设阶段本质上属于单位自建房屋，该阶段民企方的角色实际相当于垫资代建单位。双方约定待房屋建成后，被告可以第三人的名义办理土地出让手续并进一步将部分房屋过户登记至被告名下，该阶段双方之间的关系，实际更接近于房屋买卖合同关系。因此，不同于房开企业以项目转让或者商品房销售为目的开展的合作，案涉联建协议均是以自持房屋为目的，不存在共享利润、共担风险、共同经营的情形，不能等同于合作开发房地产协议。

第五，法律适用方面，新法并未规定在划拨土地上开发和使用房产，相应合同属于无效合同。2005年通过的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第16条已在2020年该司法解释修正时被删除。修正后的司法解释已不存在这种情形下的无效规定。原第16条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”修正后的司法解释删除了这些内容，这说明最高人民法院已充分意识到，关于在划拨土地使用权上设立权利负担的相关规定，并不当然导致合同无效，故与时俱进，适时就类似问题作出了修正。这也与《民法典》以及最新的合同编司法解释的立法理念相呼应。

总之，代理律师从程序和实体两个角度，结合法律法规的历史梳理和法理论证，对本案的争议焦点作了充分、细致的说理。2023年，法院作出裁定，认为“划转至原告名下的房屋并不包括房屋使用协议约定由被告占有使用部分”“案涉联建协议书等合同是否有效，并未影响原告的直接利益”，进而驳回了原告国企方的起诉。

第一，代理律师详细梳理了二十年间关于房地产开发建设法律规定的改变，及其背后的法理理解与价值评价的变化，在案涉联建协议的定性问题、划拨土地未经批准进行合作开发的合法性问题上，给出了相对客观合理的解释方案，将本案房屋联建模式与一般意义上的以划拨土地进行房地产合作开发的模式作了明确区分，论证该模式下不存在合法性问题。

第二，代理律师充分梳理了国有企业资产划转与物权原始取得、继受取得之间的法律关系，提出“国有资产划转文件本身并非不动产物权的归属证明，不产生民法意义上的物权变动效果”的创新性观点，从法理层面梳理了国有资产划转与物权权属变动之间的底层逻辑，厘清了该类合同的效力认定问题，为今后解决类似纠纷提供了一定的指导和借鉴作用。

第三，本案诉讼解决了当地一个重要的历史遗留问题，维护了民营企业家合法权益和营商环境，重铸了民营企业与政府之间的诚信桥梁，修复了民营企业与政府之间的信任纽带，案件裁判结果带来正面的社会影响。

对于律师而言，这类案件的应对处理，要充分考虑历史背景和社会效果。这就要求律师对法律规定的理解，不能仅局限于法条文本，还要综合立法精神的变化、权利保护的合理性、社会公平正义等角度，进行综合分析论证，寻找最符合实际情况、最能保护当事人合法权益的维权路径。

对于企业方而言，在项目开发建设时，应加强法律意识，不管口头协商如何，最终要落到纸面的文件。一定要确保在法律可以保护的框架内，并且要预留后路。在相关权利主张无法实现的情况下，明确约定如何进行权利救济。唯有如此，才能尽可能避免产生不利局面，尽可能维护自身合法权益。