（作者：张奕）

• 前言 

随着财办金（2017）92号、财金（2018）23号、国资发财管〔2017〕192号、财金[2018]54号等文件的连续出台，体现了中央对于PPP领域多维度、多领域的监管与约束。PPP上马变得艰难了，PPP落地后的执行违约率大幅攀升，作为奋斗在一线的PPP工作人员，应如何应对？本次连载将结合笔者众多实践感悟，逐步回答新环境、新政策下，PPP项目各微观层面、实操层面的细节问题。我们将一如既往的助推PPP项目全生命周期合法合规、稳步发展。

第一章  执行阶段操作提示

随着2014年以来PPP大潮涌动，四年间PPP政策经历了多次调整，财政部PPP示范项目也已公布四批。可以想见，部分项目已经完成了社会资本的招选，喜宴已摆，那么喜宴之后的平静生活该如何维持？在金融强监管、地方政府债务强约束环境下，违约率大幅攀升情况下，如果维持婚后的美满生活？在笔者服务的大量PPP项目中，体会到这个问题在当今这个时间段的迫切性。故结合以往服务经验，本次先行对PPP执行阶段提出一些建议，其余各阶段的分析也会随后推出。感谢您的关注。

行文目录

上篇

◎合同签订

◎组建项目公司

中篇

◎融资交割

◎政府与社会资本工作界面的梳理

◎项目现场管理流程

下篇

◎绩效考核的具体执行

◎清库项目的后续操作

◎诉讼争议解决

三、融资交割

成交社会资本选定后，最重要的便是融资议题。很多项目，虽然签约，但是融资未成功，最后亦是竹篮打水一场空。故在此阶段，需首先核对PPP项目合同中对于融资交割的约定，并敦促社会资本按约履行。一般情况下，融资交割应关注到位时间、到位金额、到位的认定方式、未到位的补救及措施。诸如以下约定：“若项目公司在成立后三十（30）日内，除由于甲方原因，未能完成首笔融资交割，或在完成首笔融资交割后七（7）个工作日内不能向甲方证明其融资交割完成，且在甲方提出要求后十五（15）日内仍未完成，则甲方有权兑取履约保函并有权解除PPP项目合同，因客观原因确实不能完成的，经甲方同意的除外。”

根据上述约定，首先应核对融资日期，再行核对融资交割凭证（已签署的融资文件复印件、银行打款凭证等），如在约定时间未提交的，则需进行法定程序上的催促（律师函等）。若在合理期限内仍未完成，则考虑解除提取保函，直至解除合同。该类合同解除后的处置程序往往纳入“提前终止”章节执行。

在融资交割过程中，政府应清晰辨别避免出具触及“红线”的部分文件。比如承诺函、担保函。但是为了项目融资之目的，政府签署部分同意类文件是允许且必要的，比如：政府同意“项目公司可通过对本项目的收益权设置质押以获得本项目的融资的”书面文件。

【政策依据】财办金〔2017〕92号集中清库：（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

【出具函件的相关类似案例】湖州昌鑫公司与和孚镇政府签订协议，取得湖州市南浔区和孚镇污水处理项目30年BOT特许经营权。和孚镇政府向银行出具《承诺书》，载明“和孚镇政府经南浔区政府授权同意：社会资本向红卫公司借款（通过银行委托贷款）”，并承诺“如果借款人逾期未履行全部债务和利息，我政府保证将收取的污水处理服务费首先直接支付给湖州银行和红卫公司。”后来借款人违约，原告要求政府还款。(2015)湖德行初字第95号

四、政府与社会资本工作界面的梳理

在项目执行阶段，政府与社会资本前期的工作界面的落实有利于后期项目的顺利推进。在完成社会资本招选后，政府与社会资本应召开例会明确双方职责，并制定每一程序的办理时间。

需收集或办理的文件具体分为几类：

1、政府方自行落实：工程可行性研究报告及其批复、环评报告及批复、初步设计文件及批复、用地审批手续、建设工程用地规划许可证、建设工程规划许可证；物有所值论证及批复、财政承受力论证及批复、实施方案及批复、财政部PPP库入库证明文件、政府授权文件、政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划和下一年度财政资金收入纳入预算管理并经人大审议通过的证明文件（视地区惯例而定）

2、政府方协助落实：施工许可证办理（视情况）、项目立项变更（若有）。

3、社会资本自行落实：成立项目公司、办理融资手续。

需交接的内容：

1、各类已签订的合同；

2、前期工作费用的财务凭证及明细表格；

3、设计文件及其他相关技术资料；

4、存量项目办理权属变更登记及项目现场状况勘察确认。

交接过程中需制作清单，并记录相关基准日的资产、资料状况，经双方确认后签字留存，以备后期出现纠纷，追溯原因及过错方。

五、项目现场管理流程

从法律服务角度讲，现场管理流程需制定详细并具有操作性。由于篇幅所限，这里仅对实践中经常会发生的几类事件作一定的阐述。1、农民工工资问题。这是所有工程项目均会遇到的问题。每年接近年末均会出现此类状况。公益类项目若出现此类情况，社会影响较之更大。这就要求政府方有一定的预见性，在与项目公司约定施工条款细则（工程管理流程类文件）时对于农民工欠薪问题进行特别规定，比如由总包方、项目公司与实施机构三方签订相关承诺书。如果总包方拖延支付农民工工资，且项目公司亦未解决的情况下，政府方可从履约保函中扣除相应的金额直接拨付农民工工资。再比如项目监理的权限。部分事项监理可自行决定，但诸如签发开工通知、同意暂停施工或批准延期；同意设计变更、经济签证或技术标准和要求变更；同意价格调整、变更价款、索赔，或暂估价、暂列金额的使用；签发各类支付（付款）证书；组织工程竣工验收，颁发工程竣工证书、缺陷责任期终止证书等事项需进一步拟定向实施机构报告的程序以及书面同意程序。

另一类重要的制度是拨款程序。一般在PPP实施方案及项目合同中只确定拨款数额及时间，大部分项目没有约定清晰的拨款程序或者约定的程序不具有操作性。建议在PPP项目合同中约定，若未约定清楚的，则需在项目执行另行制作拨款流程规定：例如：项目公司何时提交付费申请书，提交时附带哪些付费依据，实施机构接到付费通知后的审核期限，产生异议的处理，运营成本的核算资料，使用者付费的统计资料（一些项目使用者付费量由政府进行保底，而未约定社会资本的保底量，就容易使社会资本产生消极怠慢情绪，在这种项目中，对使用者付费实际量的核对尤为重要），调价机制的具体运用，审计确定的数额与预算价差值的付费补贴差额如何清算以及逾期付费和逾期不提交资料的各方的违约责任。

最后，对于各时段的产值的确认及审计流程应在后期管理制度中明确设定。诸如：已完成PPP建安产值的确认及时限（每月n日多方会签；编制当月工程计量报审表报跟踪审计单位；跟踪审计单位审核后报送实施机构；实施机构最终确认建安产值、对按月报送的产值进行最终调整方式的规定；）、项目总投资的编制和财政评审（施工图预算价的审核流程、竣工结算价、工程建设其他费用、建设期利息的审核流程、项目总投资的审核流程、差额调整机制等）

下期话题

下篇

◎绩效考核的具体执行

◎清库项目的后续操作

◎诉讼争议解决