昨天上午10点，最高法院召开新闻发布会发布行政诉讼法司法解释。在发布会上，最高法院党组副书记、副院长江必新表示，这部司法解释是在党的十九大胜利召开之际最高人民法院通过的又一部诉讼法的全面司法解释，将对保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作健康发展产生重要而深远的影响。

新的《行政诉讼法解释》全文分为13个部分，共163条，从行政诉讼受案范围、原告起诉资格、行政诉讼证据规则、行政机关负责人出庭应诉、规范性文件附带审查等各个方面进行了补充、完善和细化，大大增强了2015年《行政诉讼法》修改之后所确立的各项制度的可操作性，有助于进一步发挥司法权对行政权的监督作用。

一、明确列举“不属于”行政诉讼受案范围情形，进一步确定可诉行政行为界限

鉴于实践中人民法院依旧难以准确把握可诉行政行为的具体标准，时常将应当进行司法审查的行政行为阻挡在行政诉讼的大门之外，导致行政相对人的合法权益不能得到及时、有效的救济，故新的《行政诉讼法解释》在《行政诉讼法》及原有司法解释的基础上再次明确列举了不属于行政诉讼受案范围的各种情形，其中下列五种情形是此次司法解释当中新增加的：

（一）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。根据行政行为作用对象不同，可以将行政行为分为内部行政行为和外部行政行为，所谓不产生外部法律效力的行为指的就是内部行政行为，由于这些行为并没有作用于行政相对人，因此不具有可诉性。

（二）行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为。可诉的行政行为需要通过法定形式外化成熟。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。

（三）行政机关作出的执行行为，包括协助执行行为和执行生效裁判的行为。可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为，本质上属于履行生效裁判的行为，并非行政机关自身依职权主动作出的行为，亦不属于可诉的行为。

（四）行政机关内部的层级监督行为。内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接影响行政相对人的权利义务关系，因此，这类行为属于不可诉的行为。

（五）行政机关依据《信访条例》实施的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。

二、具体解释“与行政行为有利害关系”的情形，进一步明确原告主体资格

《行政诉讼法》第二十五条第一款是对原告主体资格的笼统规定，虽然赋予了与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织提起诉讼的权利，但是并没有明确利害关系的含义和范围，导致司法实践中人民法院因难以判断原告主体资格的分界，造成滥诉案件的激增。新的《行政诉讼法解释》第十二条明确列举了五种与被诉行政行为存在利害关系的情形，尤其是其中第五项规定的为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格，更贴近当前司法实践中的难点问题。对投诉举报者原告资格的明确，使那些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，难以再利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉，干扰行政机关的正常管理，浪费法院有限的司法资源。

三、扩大行政机关负责人的范围，规范行政机关负责人出庭应诉制度

行政机关负责人出庭应诉制度是2015年《行政诉讼法》修改以后的一大亮点，其出发点是为了缓解行政诉讼司法实践当中“告官不见官”的窘境，促进行政争议的解决。但是《行政诉讼法》第三条第三款规定的“委托出庭”制度为行政机关负责人逃避出庭应诉留下了空间，尽管各地都将行政机关负责人出庭率纳入到法治政府考核要求当中，却依旧难以改变全国范围内行政机关负责人出庭率普遍低下的现状。

为了更好地发挥行政机关负责人出庭应诉制度的作用，确保行政争议得到实质化解，新的《行政诉讼法解释》从四个方面对这一制度进行了完善：

（一）适度扩大对行政机关负责人的解释范围。根据新《行政诉讼法解释》第一百二十八条的规定，行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。这是充分考虑到实践当中，行政机关的主要负责人公务繁忙，对具体业务流程不熟悉等现实因素，让分管负责人出庭应诉可以更好地解决案件的具体争议。

（二）明确应当出庭应诉的情形，促进行政机关负责人依法出庭应诉。涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。

（三）明确行政机关负责人不出庭的说明义务，确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。

（四）明确不出庭应诉的不利后果，强化人民法院的监督职责。行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。

（来晓明、盛震超）